地方政府创新过程中正式与非正式政治耦合研究：以公安微博为例
作者简介：
陈贵梧，暨南大学产业经济研究院，副研究员
一、问题的提出
“新公共管理运动”以来，重塑政府和政府创新成为了世界各地各级政府适应新环境变化和迎接新现实挑战的理性选择。这一现象在改革开放以来的中国各级政府尤其是地方政府也极为普遍，诸如民主恳谈会、行政服务中心、政民网络互动等政府创新活动层出不穷，而且这些创新得以迅速扩散和应用。对创新这一概念不同领域有不尽相同的界定。在研究政府创新行为的文献中，普遍认为创新是政府采用了对其自身而言是“新”的理念、技术、方案或者政策，而不论它们是否已经在其他时间被其他部门采用过或者究竟已有多少部门采用过。本文采取这一界定，关注的是“新”的理念、技术、方案或者政策被接纳和扩散的过程，而不是它们如何产生或者发明的。
政府领域的创新既可以是自上而下地推动，也可以是自下而上推动。前者往往遵循“先试点，后铺开”的路径，即上级通过行政命令将创新项目从一个地方开始试点，如果取得成功，再扩大试点范围，如果继续取得成功，则在全国铺开。后者主要由个人或者下级自发提出创新动议，上级并不直接提供制度安排，只是通过反复观察和评估，再以默许、鼓励、追认和批准的方式接纳创新项目，或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔创新项目。这一过程实际上是上下级政府共同完成的，需要正式和非正式政治共同的运作。本文主要考察后一种创新过程，因为它涉及到政府内部政治运作的微观过程，亟需通过近距离观察以回答以下问题：某些创新是如何被地方政府接纳的？这些创新是如何扩散的？在创新接纳和扩散的过程中，正式政治和非正式政治的作用是什么？它们是如何运作的？这些问题的回答可以帮助我们揭开地方政府接纳和扩散创新过程的“黑箱”，更好地理解地方政府创新行为逻辑。
地方政府的行为总是发生在具体的组织情景中，并且受到特定组织情景的制约。为了便于理论阐述和实质性探讨，本文以X省的公安系统为组织情景，以X省Y市公安局对微博的接纳以及公安微博在X省的扩散为具体事例，分析地方政府创新的接纳和扩散模式，讨论正式政治和非正式政治在创新接纳和扩散过程中的互动关系和运作机制。本文的案例来自于2010年至2013年间对X省Y市的观察和实地调研。
二、地方政府创新接纳和扩散的组织情景
已有研究表明，创新的接纳和扩散是一个复杂的动态过程，其影响因素是多方面的，比如技术因素、组织因素和环境因素等。本文从组织行为的角度出发，将创新的接纳和扩散过程置放于政府组织背景中进行考查，发现中国地方政府创新接纳和扩散路径受制于其行政组织体系、领导中心的决策机制以及建基于前两者之上的正式和非正式政治因素。
1.地方政府组织体系
从组织结构而言，中国行政组织体系最为突出的特点是条块结构及其所形成的条块关系。以公安系统为例，条条关系由公安部、省公安厅、市公安局、县区公安分局、乡镇派出所依次构成，上级职能部门与下级职能部门之间形成业务上的指导与被指导关系；块块关系表现为公安部门受其所属党委政府的行政领导。譬如，对市级公安局而言，在条条上它接受省公安厅及其职能部门（代表上级政府的身份）的业务指导；在块块上，它与其他职能部门接受市政府的行政领导。因为市公安局的人员编制、财政预算等均受市政府的控制，它与市政府的关系显然更为密切。市公安局下属的各职能部门同样面临着类似的条块关系（图1）。在这种体系中，一项由市公安局下属职能部门（比如宣传科）发起的创新，唯有获得了市公安局的接纳才有可能“落地”；如果这项创新得到市委市政府的认可和推动，则可以在全市范围内进一步扩散；如果获得了省公安厅的认可和推动，则可以在全省公安系统范围内进一步扩散；如果获得了省委省政府的认可和推动，则可以在全省范围内进一步扩散。
2.领导中心的决策机制
从决策机制而言，中国政府正在逐步形成公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，并取得了一定成效。但实际上，政府的决策却是深深扎根于现实的政治制度和社会文化环境。在政治制度上，尽管也在一定程度上综合了委员会制的特点，但中国政府主要实行首长负责制的领导体制；另一方面，党政合一的政体制度使得中国政府的领导体制受到政党制度的高度影响。在社会文化根源上，尽管出现了多元化的现象，但中国本质上仍是一个关系本位的社会，社会互动过程中偏重于纵向关系，比如上下级中的上级领导。因此，在中国政府组织中，上级领导处于核心地位，在决策过程中则表现为领导中心的决策模式。具体而言，在党政关系上，由党的一把手主导，党的书记成为政府决策的核心；在上下级关系上，由上级直接主导下级；在职能交叉领域，则由上一级的分管领导决定。这样就构成了集委员会制、党政职能交叉与首长负责制为一体的一把手负总责的决策机制。
3.正式与非正式政治
既然在中国现行的地方政府组织体系中，实际上存在的是以领导为中心的决策模式，那么能否成功地将提案及相关信息传递给决策者，促其进入决策议程，并“说服”决策者，以求达成政治共识，就成为了政府决策（比如发起一项创新）的决定性环节。通常有两种途径可将创新的动议传递给决策者：正式途径和非正式途径。正式途径是指以制度和规则为依据，以公文为载体，经由正式的官僚程序进行。具体而言，下级部门以公文的形式向上级部门提出正式请示或汇报，而上级部门则以批复、发文等正式渠道予以反馈，最终形成政治共识（或者无法形成共识）。本文将这种在政府组织体系的法定结构或者法定规则下，通过正式途径达成政治共识的过程定义为正式政治，其特点是普遍性、公开性和按章办事，属于法定的政治权力和形态。这种以公文为合法性依据的正式政治在政府部门日常事务中处于主导地位。非正式途径通常是指以关系网络为基础，依赖于直接的人际信任而不是制度和规则的信任进行多次重复博弈，大多数时候存在于少数人甚至是两个人之间。具体表现为上下级通常绕过正式的官僚程序，选择在餐桌上、娱乐聚会或家庭访问等远离科层环境的非正式场合就某些特定事项进行沟通和讨论。在这种非正式场合中，由于上下级的科层关系弱化、信息的充分交换以及多次重复博弈，参与各方更容易达成共识。本文将政府组织在实际运作过程中，通过非正式途径达成政治共识的这种过程界定为非正式政治，其特点是特殊性、私密性、错综复杂且极具弹性，属于事实的政治权力和形态。
三、地方政府创新的正式与非正式政治耦合机理：一个初步分析框架
由上述分析可见，在中国地方政府这一具体的组织情景中，政府创新往往是正式政治和非正式政治耦合的产物，由此勾勒出一个地方政府创新过程中正式与非正式政治耦合机理的分析框架（图2）。这一分析框架的提出不仅仅是受到了关于中国制度变迁、非正式政治、政府行为等方面文献的启发，在很大程度上也得益于作者对于X省Y市案例的实地调查。
1.构成要素及其逻辑关联
首先，这一框架将地方政府的决策放置在具体的组织情景中，即前文所述的组织结构、领导中心的决策模式以及决策过程中的正式与非正式政治因素；其次，提出影响决策者行为的多种因素中凸显非政治过程的关键因素；最后，以地方政府创新过程为线索，贯穿正式与非正式政治耦合的分析。影响决策者行为的关键性因素。在领导中心的决策模式下，决策者对于问题锚定、价值取向、议程设置和决策结果有着决定性的影响，因此在阐述正式和非正式政治耦合机制时有必要分析影响决策者的关键因素。已有研究表明，存在着多种因素影响决策者行为，其中以下三种因素使得决策者在做出决定时更倾向于非正式政治过程。（1）有限理性。虽然决策者位于决策阶梯的顶端，在决策过程中追求自身利益最大化，但受制于代理问题、度量成本问题等其他力量，导致其决策往往是各种相关力量均衡的结果。（2）知识分散化。知识在社会中的分布是极度分散的，尤其是对决策而言可能更为重要的隐性知识。决策者会以正式或非正式的方式去获取并利用这些分散化的知识，以避免自身知识的局限性，最大程度地降低决策的不确定性。（3）信息不对称。如果双方拥有完备信息，那么互动结果将是帕累托最优的。但是，事实上社会活动是由分散的个体来完成的，各方掌握的信息存在着不完备或者不对称性。决策者对创新发起者的意图、创新项目的预期收益和潜在风险等信息并不能完备了解。由于接近具体现实环境，对现实技术条件、地方社会成员的诉求以及可获得资源状况的直接接触和充分了解，创新发起者对于创新项目本身拥有更为丰富和更为准确的信息。此外，政府官员通常对周遭环境极为敏感，同一官员在不同的环境有着不同的信息表达和反馈，导致信息不是中立的，而是被各方策略地使用。这就导致决策者不愿意采纳那些他不甚了解的下级发起的创新项目，而下级则会采取与决策者培植非正式关系，向决策者提供私人信息等方式降低信息的不对称性。
政府创新过程。在政府组织情景中，创新的接纳和扩散过程实质上呈现了政府的政治决策和政治运作过程。一般可将政府创新过程分为四个阶段。第一阶段是创新的发起（initiate）阶段，创新发起方分析和衡量这项创新的预期收益和潜在风险、被接纳的可能性以及为了让上级接纳所需要采取的策略。这一阶段往往仅涉及个体或者职能部门内部层面的行为，几乎不涉及政治的运作，因此本文不予以讨论。第二阶段是创新的接纳(adoption)阶段，即创新被发起后至政府做出是否采纳以及如何采纳的决定的过程。第三阶段是创新的扩散(diffusion)阶段，即创新被某一个地方接纳后，通过某种渠道，散播到其他地方的过程。它体现的是一个地方政府的行为对其他政府的影响效应。政府创新的扩散通常有三种路径：自上而下，自下而上和平行扩散。本文仅讨论第一种情形。第四阶段是创新的固化或者制度化(institutionalization)阶段，即某项创新被政府全面部署付诸实施的过程，其结果是将这项创新固化下来成为日常事务的一部分。
构成要素之间的逻辑关联。首先，在现有政府组织体系和决策机制下，给定有限理性、知识分散和信息不对称的制约条件，决策者在决策时更依赖非正式政治过程。其次，地方政府创新由创新发起者提出动议，由决策者最终决定是否采纳，其核心是正式政治和非正式政治的互动。如果非正式政治与正式政治发生背离，则双方无法达成共识，其结果是创新动议被否定或者推迟；如果非正式政治与正式政治出现耦合，则双方达成政治共识，其结果是采纳创新动议。最后，在创新的不同过程和阶段，正式和非正式政治的角色和作用有所不同。图2中的实线代表支配性角色，虚线代表较为辅助性角色。比如，在创新发起者向决策者提出创新动议的过程中，非正式政治充当着支配性的角色，正式政治往往只是非正式政治的“合法外衣”。在决策者对创新发起者的反馈过程中，口头承诺固然重要，但是由于口头的非正式承诺和书面的正式批复之间存在一定的时间延迟而带来不确定性，这种不确定性使得决策者的正式批复更为重要。这在实践中往往表现为创新发起者拿到了上级批复的同意采纳创新的一纸公文。将政府创新过程贯穿于正式和非正式政治耦合的分析，则可以总结出以下特点和相关的命题。
2.创新接纳过程中正式与非正式政治的耦合表现及命题
如上所述，在自下而上的创新过程中，下级发起的创新需要得到上级领导做出是否予以采纳的决策。下级（创新发起者）可以通过正式组织程序提出创新动议，而上级领导（决策者）做出采纳或者否决的批复，这一过程大多是一次性的，即一旦创新被否决，下级就难以有空间再重提这一创新动议。另一方面，在多重问题交织、时间和资源非常有限的情境下，决策者往往不是采取基于证据的论证方式，而是采取实用的甚至是直觉的判断方法进行有限理性决策。在这种情况下，决策者往往只关注他所熟悉的或者用于解决当前棘手问题的创新动议。对他并不了解的创新动议，决策者往往会求助于其身边的官僚部门（往往以政策研究室的身份存在），而官僚们由于需要时间研究等原因拖延或者搁置创新提议的例子并不罕见。因此，对于下级而言，为了使得创新被接纳，最佳的策略是通过非正式政治运作与决策者进行多次重复博弈和多维度的互动。这种非正式政治运作通常发生在非正式场合，社会关系而不是正式的权力关系在双方的互动过程中起着支配性的作用。由于这一过程减少了中间官僚的介入，下级可以充分地将信息传递给决策者，信息交换和评估可以不断得到修正和更新，下级往往更容易说服决策者，双方达成共识，其表现往往是决策者的口头承诺。但是，这种口头承诺在基于公文流转的中国政府中显然没有合法性，于是，下级采取事后补手续的做法，通过正式程序获得决策者的批示，以确保其合法性。
上述讨论可以总结出命题一：创新发起方通过非正式政治更容易获得决策者对创新的接纳；非正式政治在创新的接纳过程中起着核心作用，在获得非正式政治支持后，仍然通过正式政治获得合法性。
3.创新扩散阶段的正式与非正式政治的耦合表现及命题
在某项创新被接纳后，如果在实施过程中被证明是成功的，成功的经验往往通过“总结”等形式，向上级领导逐级汇报。如果这些汇报得到上一级决策者的认可（这一过程相当于创新的接纳，其正式和非正式政治互动过程与创新接纳的初始阶段类似），则有可能将这些创新在其所管辖的范围内进行推广。这个过程被称为创新的自上而下扩散。相对创新的自下而上接纳而言，创新的自上而下扩散较为容易，因为这种扩散往往是以公文的形式通过条条关系（即命令-服从关系）进行的。在中国的行政体制下，上级政府掌握着下级政府的各种资源，下级政府会刻意迎合上级政府的需要，尽管可能由于其属地实际情况特殊或者主观意愿不强并不一定真正接受某些被通过强制性行政命令进行扩散的创新。在这种情形下，往往会出现“上有政策，下有对策”的权变做法，在创新实施中敷衍了事、流于形式。此外，如果某项创新通过正式途径推广的条件尚不成熟，上级政府可能会选取非正式渠道（比如在会议上口头指示）倡导下级政府应用这项创新。但由于口头指示缺乏政治合法性，下级政府并没有必须执行的义务，因此，对创新的扩散影响甚微。
上述讨论可以归结为命题二：在中国的行政体制下，自上而下的政府创新扩散通常采取强制性行政命令形式进行，即正式政治成为创新扩散的关键力量。这种情形背后的非正式政治因素则可能更为隐蔽。
4.创新制度化过程中的正式与非正式政治的耦合表现及命题
在某项政府创新付诸实施后，最受关注的是创新的持续发展问题。除了创新本身内在的因素外，一项政府创新的持续发展在很大程度上受到制度安排以及制度化水平等外在因素的影响。由于先行先试的传统，一项由下级发起的创新难以在初始阶段充分获得其所需要的资源和制度安排。为了让上级决策者接纳这些创新，很可能会出现逆向选择：发起方往往采取压低风险和成本、扩大预期收益的方式向上级决策者传递信息。发起方唯一的目标就是“让领导同意了再说”，即获得非正式政治支持。等待创新被证明是成功的并且进入了全面实施阶段之后，发起方才进一步向决策者索要相关的配套资源和正式制度支持。这就是创新的制度化过程。
研究表明，某项创新的制度化水平越高，意味着这项创新获得的正式政治支持越强，其可持续性就越强；反之亦然。进一步分析发现，一项创新能否获得决策者提供的制度安排及其制度化水平的高低，关键在于这一创新对决策者的政治价值。如果一项创新会大幅增加组织，尤其是决策者的政治利益，这项创新就会获得强有力的制度安排，其存续能力也就越强。除了正式制度安排以外，上级领导也可能通过非正式政治对其认可或者对其有利的创新予以支持，比如进行实地视察、批示、题词或者表扬等。在中国的威权体制下，上级领导的级别越高，其非正式政治支持对创新的可持续发展影响越大。在实际运作中，有了决策者（含分管领导）的非正式支持，创新存续所需要的制度安排也就可以轻而易举获得。因此，创新发起方往往会通过获得非正式政治支持以进一步获得正式的制度安排。
上述讨论可以总结出命题三：第一，政府创新的存续能力在很大程度上取决于其制度安排和制度化水平；第二，制度化水平与正式政治支持、非正式政治支持高度相关；第三，非正式政治支持在一定程度上可以转换为正式政治支持。
四、案例研究
当今信息技术的发展为政府的治理模式、行政行为及其运行方式带来了前所未有的挑战和机遇，政府面临着以引入信息技术为导向的改革和创新压力。因此，对新兴信息技术的接纳成为了研究政府创新行为的重要议题。近年来，微博的迅猛发展正在重塑政府的执政与社会管理方式，微博在政府部门的应用被认为是政府创新社会管理的新方式和构建服务型政府的新举措。在这样的背景下，选取了具有较大的影响力和代表性的公安微博作为考察对象，探讨其接纳和扩散过程中的正式与非正式政治耦合情况。
本文的案例来源于2010-2013年间作者对X省Y市公安微博的观察和实地调研。Y市公安局属于首批接纳公安微博的政府部门，受到了国家级媒体的关注，得到了国家高层领导的视察，推动了X省公安微博群以及其他政务微博群的建立，提供了一个籍此透视地方政府创新的接纳和扩散过程的样本。Y市公安微博自开通伊始便被纳入本研究的重点分析案例，研究人员对其进行了长期的关注和观察，通过评论、提问和私信沟通等方式进行了亲身体验，试图与微博管理员建立互信友好关系。在获得微博管理员的认可和信任后，作者表达了前往调研的愿望。在实地调研前，研究人员搜集了10余万字的新闻报道、微访谈记录、内部人的空间日志等材料，对这些材料进行了分类整理和内容分析，形成调研大纲，并提出具体问题（尤其注重不同来源渠道的材料不尽一致，需在调研中进一步核实的关键问题）。然后，通过公函的形式联系Y市公安局，向其详细描述研究计划，陈述具体的研究问题。在获得应允后，研究人员前往Y市进行了实地调研，对地方政府官员进行会议座谈和面对面的深入访谈。经被访者同意后，所有访谈均以数码的形式记录，但涉及到较为敏感的内容，被访者会要求研究人员谨慎妥善处理。少数关键内部人物在访谈时坦诚，尽管他们接待过大量的国内外媒体采访和同行的参观考察，但本研究了解的很多内容和资料在面对这些采访和考察时是不宜透露的，或者是其他人并不感兴趣但对学术研究却极其重要的，这在很大程度上确保了调查材料的真实性和可信度。作者对访谈记录进行了整理、编码和分析，由此形成了本部分内容的基础。此外，为了尽可能逼近事实真相，作者还通过其他渠道收集的材料进行相互验证和补充修订，这些材料包括政府公文、会议纪要、内部资料、微博及其私信交流记录、电话访谈记录、第三方进行的微访谈记录、相关负责人的空间日志以及媒体的公开报道等。
1.公安微博的接纳阶段：非正式政治起着核心作用
上述理论分析表明，最终决策者对于由下级发起的某一项创新往往拥有较为贫乏的信息，因此通过正式渠道提交的创新方案，往往难以得到决策者的认可，甚至无法提上议事议程。此时，创新的发起者最佳的策略选择是通过非正式政治运作与最终决策者取得联系和沟通，在与最终决策者的直接互动和重复博弈中促进创新的接纳。Y市公安微博的接纳过程验证了这点。
Y市的公安微博由公共关系科（2006年由原来的宣传科改名而成）于2010年2月发起的。会议纪要显示，公共关系科此前专门召开了一次内部会议，就开通公安微博事宜达成了三点共识：以单位名义开微博，符合时代潮流，也属于一项社会管理创新；至于全国无先例的担忧，机遇大于挑战，要具有“第一个吃螃蟹的人”的勇气和责任感；由A科长负责向领导汇报，宜早不宜迟。关于A科长如何向B领导提议开通微博的细节，作者先访谈A科长后向多名内部人求证，他们一致认同A科长的说法。访谈中，A科长如此描述其与分管领导B的非正式互动过程：“起初的时候，大家都没有料到微博有这么重要，如果大家都料到的话，其他地方早就开通了。为了让领导接受微博这一新兴事物，我们履行了口头请示。打算口头请示时，我们觉得领导甚少上网，如果通过文字请示，领导很可能会征询其周围参谋的意见，这样就很可能被闲言碎语误导了。所以，我们采取了一个办法，就是打算乘着他午饭或者晚饭的时候跟他说。口头同意了，其他手续就好办。因为我们部门不是公安局的主要业务部门，比如刑侦，你白天汇报，它不可能会被摆上议事议程。除非你汇报的是重大的负面事情，他可能会立刻召见你，其他事情都属于次要的地位。巧合的是，2月25日晚上，领导有公务，在局里的饭堂接待一名人物。我们抓紧这个时机，撑着领导开心的时候，我们跟他提起打算开通微博的事情。” 在向该名分管领导解释什么是微博、开通微博有何用处和风险以及需要什么支持时，A科长如是说：“我简单说，反正就是在网上代表公安局说话这么一个东西，一个平台，不需要什么人力物力，我们自己就可以办到。他问，别人开过没有，试过没有，有没有风险？我说，没有，但是没啥风险，我自己都试了半个月了。他说，那就开吧。我说，我写个报告给您，明天批一下，让局党委讨论。可能是心情好吧，他欣然答应了，既然是好事，还讨论什么，今晚就开通。当晚我们就开通了。”至于微博名称（“平安XX”）及其身份介绍（“X省Y市公安局新闻发言人平台”），则是经过手机短信请示该领导，得到批准后确定。虽然获得了分管领导的口头同意后就开通了公安微博（即非正式政治支持），但是，为了稳妥起见，公共关系科还是于次日递交了正式的请示，补充正式的官僚程序（即正式政治支持）。
在调查中，作者了解到发起人A科长深受分管领导B的信任和支持，曾于2006年提议将公共关系理念引入公安局，将其所在部门由宣传科更名为公共关系科，并得到了分管领导B的赞同，这一做法当年在X省也属先例。显然，发起人与其分管领导之间的这层关系在公安微博的接纳决策中起着无足轻重的作用。上述事实反映了命题一所表述的非正式政治运作的特点：第一，一项创新的接纳往往需要非正式政治和正式政治的相互配合；第二，非正式表态大多在非正式场合进行，往往是通过口头沟通或其他象征性的姿态呈现出来；第三，非正式政治通常以特殊的社会关系为基础，比如同事、校友、朋友和老乡关系等；第四，对于下级而言，非正式政治是手段，正式政治往往是目的。
2.公安微博的扩散阶段：正式政治是关键推动力
Y市公安微博开通后第三天受到了国家级新闻媒体的关注，在这一外在力量的助推下，公安微博在全国引起了轰动，同时Y市开通公安微博的消息迅速传到了Y市市政府和X省公安厅。媒体的高度关注无疑增强了发起人A科长的信心和成就感，他抓住这个关键时机，立即通过电话向省公安厅宣传部门负责人C处长（即Y市公安局公共关系科的省一级对口部门的分管领导）汇报相关情况，受到了C处长的肯定。可以说，国家级新闻媒体的报道这一偶然的机会，一方面大大促使了Y市领导和X省公安厅对公安微博的接纳，另一方面催生了各种政务微博在全国范围内的迅速扩散。
根据现行行政体系，将一项创新在X省公安系统内全面推开的决定权在于X省公安厅这一政策领域内的分管厅长。因此，如何让分管厅长接纳这项创新，是决定这项创新可否进一步扩散的关键一环。C处长详细了解Y市公安微博的情况后，决定向分管厅长D汇报。在Y市公安微博开通两个月后，X省召开社会管理创新工作会议，D厅长在会上作出在全省范围内全面推开公安微博的重要决定。随后，该决定通过正式文件以X省公安厅办公室名义下发。2010年5月，X省公安厅及其20多个地级以上市公安局全部开通公安微博，并以公安微博群正式亮相，成为了当时全国第一个也是唯一的公安微博群。调查中，一位知情者如此陈述：“这个事情（即公安微博在全省范围内的推开）能做成，我觉得最为关键的是C处长和D厅长两位领导，人家不仅没有批评我们，反而是C处长向D厅长建议，微博是个好东西，你要相信A科长。” 另一名负责人也表示了同样的看法：“真正决定在省内全面推开公安微博的是D厅长。如果没有D厅长这一把推上去，可能不仅其他各省还在徘徊和观望，就连省内其他各市也未必跟风。比如某某（注：某一项较为敏感的创新，在此略去），我们试行之后，其他地方都不敢贸然跟进。为什么呢？上级不表态。大家都在观望，担心出现麻烦。”不可否认的是，公安微博在X省全面扩散的关键力量在于行政命令；然而，发布正式行政命令的背后隐含着一个重要的逻辑：D厅长信任C处长，C处长信任A科长，最终促使了D厅长信任A科长，其结果是D厅长接纳并进一步扩散了公安微博。这也在一定程度上验证了命题二，即非正式政治的逻辑更为隐蔽。
3.公安微博的制度化阶段：正式与非正式政治的高度耦合效应
根据作者的观察，尽管已有大量的公安部门开通了政务微博，但是大多流于形式，并不能体现政务微博应有的作用和价值。Y市公安微博属于少部分名副其实的政务微博之一，其关键在于Y市公安局为公安微博的运营提供了相关的制度安排。调查发现，Y市公安局公共关系科以及公安微博负责人均面临着权威不足、组织协调能力不够等问题，但公共关系科A科长具有较为丰富的政治智慧和行政经验，懂得寻求上级领导的政治支持，通过建章立制等手段运营公安微博。由A科长提议，在上级领导的支持下，Y市成立了网络问政办公室，由分管局长B任主任，其他县区分局一把手任副主任或主要成员，统帅Y市公安微博的运作。尽管这一个机构属于临时性机构，并无人员编制，但是在这一组织架构的支持下，Y市成立了微博专家团，构建了“网络问政统一口径库”，建立了限时办结、定期通报、责任追究以及激励约束等一系列规范性制度，实现了由微博专家团负责，交警、出入境、治安、经侦等其他业务部门配合做好政务微博的整体联动机制，将公安微博落到实处。
在调查中，作者针对现象提出了这样的问题：哪些因素促使了Y市公安微博建立这些制度？这一系列制度是如何建立起来的？A科长表示：“由于微博是新生事物，本来我们国家就是用计划经济的制度在管市场经济，当一个为市场经济的网民服务的新东西出现后，没有相应的机构去管它们。我们有热情有觉悟，只要我们来管，当我们管的时候，我们发现，我们从事的是动态管理，跟静态的管理机构发生了剧烈的冲突。一个是形很散，它涉及多个部门，各个部门都怪你，觉得你不该管这个东西，那么抓起来没有力。我只是一个科长，人家是大支队，是掌握实权的。九个县市区分局的局长，按道理也属于我们科管理的，可是人家都是副处，都是当地的县委常委，这样的机构，你怎么指挥？本身这种设计就是不合理的。目前我们的制度是强化人治，大于法治。按道理，我们科可以指挥下属的九个县市区局的相关事务，可是人家是县委常委，我怎么可能指挥他们呢？这就是我们制度的顶层设计的混乱问题。正是遇到了这样的问题，我们就去找我们另一名分管领导E局长。E局长有他的独特经历，长期在政法领域工作，任何人的工作都跟他的经历有关。他是法律学校毕业的，中央政法大学法律系的，习惯于按照制度办事。他跟我说，他的绝招有二：一是开会，二是定制度。我遇到问题，找他的时候，他说：解决这些问题要定制度，用制度管人。在E局长的支持下，我们制定了一系列的制度，拿到制度（红头文件），可以达到挟天子以令诸侯的效果，我就可以到县市区去找他们执行了。”另一名负责人对此也表示赞同：“有些领导抵触微博是因为观念落后。这些落后观念的人也都是好人，他们也不贪污腐败，他们就一股脑子觉得，你为什么偏偏要用这个微博呢？我就觉得，你要是放弃微博，就相当于放弃社交网络这个地盘，放弃对人民的团结。因为我是第二代警察了，我深知个中厉害。要在意识形态里头抓住大部分人的习惯才可以。也就是说，制度就是这么来的，就是为了顺利实现网上服务。跟过去的一些条条框框相冲突的时候，用新的制度来覆盖旧的制度。”由此可见，Y市公安微博的成功离不开规范化和制度化，而制度化又离不开上级领导的非正式政治支持。
在公安微博的推进过程中，另一个关键的力量是2011年5月在Y市公安微博运营一年以后时任省委书记的视察。鉴于这名省委书记的身份，其视察被解读为代表中央政府对政务微博的正面象征性姿态。调查发现，省委书记的视察是Y市公安微博进入正规发展轨道的转折点。Y市公安局公共关系科抓住这个好时机，从其上级部门获得了更多的政治支持，上述制度大多是在省委书记的视察之后制定的，而且省委书记的视察明显促进了这些制度的实施。一名负责人如是说：“省委书记到来之前和之后的差别是明显的，领导视察的影响是巨大的。起初的时候，微博是媒体在炒，但是，究竟高层怎么看？大家都是在观望。他的到来就标志着代表高层的声音，就增强了我们做好这个微博的信心和动力。他到来了之后，我们就解决了很多问题。比如网络问政办公室、微博专家团、整体联动机制等等很多制度是他来之后才发展起来的。各部门的领导之前是观望的、推诿的。在这后，我们给各部门交办的事情，就真的很顺了。他们有的原来说，你们管这事干什么，或者说这事情我正在办，他不想让我们知道。之后，我们去各部门，一些深层次的问题，他们就愿意给你讲。简单说，腰杆挺直了。”上述讨论反映了创新的全面实施过程中通过非正式政治支持获取正式制度安排的重要性。
4.非正式政治加大了公安微博持续发展的不确定性
在研究中国地方政府的创新行为时，有学者发现，大多数的创新在启动的初试阶段，由于得到了相关部门和领导的重视，取得了较为轰动的“虎头”效应，但是过了一段时间后，随着领导重视等非正式因素逐渐缺失，加之资源和制度安排无以为继，这些创新并没有得到持续的发展，出现“蛇尾”甚至“断尾”现象。这一现象在信息系统、信息技术和电子政务领域尤为常见。在调查中，A科长也表示类似的忧虑：“（公安微博）今后的前途是很灰暗的。中国的事情，必须靠顶层的设计。你靠民间，民间很难持续推动的。在政府领域，公安微博或者任何一项新的创新的推行，必须有高度的政治智慧，必须有一定的阅历，才能想出来，做出来的。比如，这样的事情，你交给一位80后或者90后去做，你交给临时机构和临时人员去做，它都玩不转，最后只剩下作秀，作秀，作秀。要想持续发展，必须要靠顶层设计和制度安排。但是，目前来看，恐怕很难。”如果没有非正式政治的支持，Y市公安微博可能无法获得接纳，更难以想象在全省乃至于全国范围内大规模铺开；但是非正式政治却是一把双刃剑，它根深蒂固的存在以及正式政治的弱化又给公安微博或者政务微博的今后发展带来了同样大的不确定性。在2012年前后Y市公安局也随同全国进行了领导班子换届，原来分管市公安局公共关系科的副局长退位，由新任副局长接管。Y市、X省的领导班子也发生了调动。这种人事的变动往往会导致制度的无法延续，进而可能会对Y市公安微博的持续发展带来一定的影响。值得庆幸的是，新任领导班子仍然是支持该市公安微博的发展，而A科长也因其所负责的公安微博影响显著被晋升为副处级干部。可以预期这些因素将继续有利于该市公安微博的纵深发展。当然，处于制度化阶段的公安微博今后的实际发展情况仍然有待时日验证。
五、结束语
对创新的接纳是政府组织运行的一个重要方面，也是常见的政府行为。基于政府行为模式是政治运作的表象这一前提假设，本文从正式与非正式政治耦合的角度，讨论了地方政府对创新接纳行为过程和模式。以公安微博的接纳和扩散为例，阐述和说明上述理论模型。相对于其他创新而言，比如电子政务系统或者行政服务中心，微博运营于第三方网络平台，并不需要大量前期投入，也不需要过多的可行性论证，因此，其接纳决策较为简单。在这种情形下，最终决策者首要关心的是这项创新会否给他带来潜在的政治风险。在转型期的中国，这种政治风险是存在的，甚至可以说是高度不确定的。如果最终决策者感知到政治风险，他往往是不会接纳的，至少会采取观望的态度。正因如此，作为首批接纳微博的Y市公安局提供了一个很好的研究样本。
本文研究发现，在公安微博接纳、扩散和制度化的不同阶段，正式政治与非正式政治的互动结合方式和表现形式不尽相同：在创新的接纳阶段，非正式政治中起着核心作用，在获得非正式政治支持后，仍然通过正式政治获得合法性；在创新的自上而下扩散阶段，正式政治成为关键力量，并不一定有非正式政治的参与；在创新的制度化阶段，跟接纳阶段有类似之处，往往需要通过非正式政治支持获取正式制度安排。可以说，这些发现帮助我们进一步理解本文提出的地方政府创新过程中正式与非正式政治耦合机理的初步分析框架以及由此框架推导出的几个命题。但本文主要运用案例研究，提出的理论观点还需要更多的经验研究予以验证。即使本文局限于X省Y市这一案例上，从公安微博动议的提出到接纳到扩散这一过程中的正式和非正式政治因素也无法全部搞清。看似简单的一项政府创新也是多因素多环节综合的复杂过程，而且个中不少问题极其敏感，作者竭尽全力也只能了解到真相的一部分。对于更为全面的图景有待进一步深入研究。
此外，在一项创新的接纳、扩散和制度化过程中，除了政府组织政治运作的机制外，还涉及到创新自身的特点、创新发起人和最终决策者的个体因素以及经济发展、社会心理等宏观环境等多种因素的影响。鉴于研究核心议题的需要，本文仅围绕政府组织行为背后的政治运作机制这一线索进行观察和讨论，建议今后的研究可以对其他影响因素进行探讨。
本期编辑：路旖帆 本期审校：小庭白月
文章来源：《公共管理学报》，2014年第2期